04版：新思
唐燕 张璐
2011年中国城镇化率首次突破50%，2020年达到63.9%，且已有约20个城市的城镇化率达到80%，这表征着越来越多的城市和地区从快速“增量扩张”迈入了“存量提质”的新阶段。无论是2013年中央城镇化工作会议、2015年中央城市工作会议，还是2019年国家发改委公布的《新型城镇化重点建设任务》，一系列国家政策都明确了“严控增量、盘活存量”的发展引导方向，使得“城市更新”成为新时期城市工作的重中之重。2020年，党的十九届五中全会更是首次明确“实施城市更新行动”的战略部署。
由于传统城市建设管理规则的制约，城市更新项目在实践中常常陷入种种困境，如功能改变困难、资金来源单一、利益协调不足、审批流程复杂、部门协同缺失、文化传承断裂、规范标准难以适用等，从而造成更新行动的停滞不前或价值偏离，制度建设由此成为当前城市更新变革的关键领域。
本文尝试梳理北京城市更新的发展历程及其特殊的制度运作环境，并将北京近期的制度进展总结为以“街道为抓手、街区为单元、责任规划师为纽带、项目为带动”的街区更新体系创建，然后通过基于“主体—资金—空间—运维”的制度分析框架，评价并提出北京街区更新制度的政策优化路径，以揭示“减量双控”与“功能疏解”背景导向下的首都城市更新的独特进程。
北京城市更新制度建设的时代诉求
发达国家对城市更新的研究和实践，从早期物质层面的探讨逐渐深入到对更新机制、模式、制度的研究上，日益注重行为主体在更新过程中扮演的角色，以及更新改造与社会经济环境的互动联系。国外经验表明，城市更新作为一项综合性的公共政策议题，有赖于跨部门的协调和多元主体的共治，城市更新制度建设在这个过程中发挥着至关重要的作用。中国城市更新研究亦从改革开放后关注实体空间的形态保护或改造利用等，发展到对历史文化、社会经济，以及城市更新制度障碍与立法需求、更新机制与多元价值、利益博弈和规划对策等的广泛讨论上。
北京作为国家首都，其城市更新特殊的制度环境及体系化运作亟待研究与揭示，以识别和破解当前北京城市更新制度建设的问题与挑战，探寻首都城市更新制度建设的现实路径。然而，当前鲜见针对首都北京开展的系统性城市更新制度研究，相关成果多围绕历史风貌地区更新、城中村整治、棚户区改造、更新认识与绩效等某一更新类型或某一更新领域展开讨论。在新时期人口规模与建设规模双控、产业结构转型升级、城市功能优化调整的多重挑战下，为能科学处理正在到来的常态化城市更新工作，北京需要探索建立明确的城市更新制度体系与政策指引，以充分发挥多方主体的积极性，共同推进城市更新实践的有序开展。
北京城市更新演进与街区更新模式的确立
北京城市更新的发展演进
结合当下发展现状，北京城市更新历程可以简要梳理为四个阶段：
·政治生活导向的更新阶段（1949—1978年）。1949年中华人民共和国成立后，北京亟需通过改造旧城打破传统封建制度导向下的城市空间，改造成为“以天安门广场为中心的，按照新的规划思想建设起来的社会主义首都”。此后，由于中央行政人员、工业工人、返城知青等人口激增，北京“见缝插针”地改建扩建房屋，导致旧城建筑存量迅速增加。
·经济发展导向的更新阶段（1978—2008年）。此期间北京规划局撤销，城市建设无序。工业发展带来遍地生长的厂房，侵占了绿地和公共基础设施用地，而“窄小低薄的简易住宅”随处可见。伴随经济的快速复苏和增长，为改善住房条件，北京自20世纪80年代开始推行危旧房改造，止于2003年。
·文化事件导向的更新阶段（2008—2017年）。北京奥运会带动了城市基础设施改造与大范围的城市更新，“鸟巢”“水立方”等新颖的建筑形式进入人们视野，北京城市更新开始不局限于对居住功能空间的改造，而是更加注重公共空间与生活品质提升，表征出人民群众对于文化精神生活的追求日益强烈。
·精细治理导向的更新阶段（2017年至今）。2017年新一版“北京城市总体规划”发布，规划明确北京“老城内不再拆除胡同四合院”，从而进入全面落实“疏解非首都功能”和“减量型”城市更新的新阶段，城市更新成为推行城市精细化治理的重要工具。
北京街区更新模式的确立
北京自进入全面存量更新时代以来，通过对城市更新机制与实践的不断探索，初步建立起以“街道为抓手、街区为单元、责任规划师为纽带、项目为带动”的街区更新体系，推动更新迈入制度突破与体系建立的关键阶段。
《北京城市总体规划（2016年—2035年）》明确提出用地减量、人口减量的规划指引，以及疏解非首都功能、实现有机更新的发展要求。2018年以来，北京着力探索建立责任规划师制度，由政府聘请责任规划师为基层规划建设提供专业力量支撑，改变了城市更新在基层的开展状况。北京在不断的简政放权过程中，于2019年推出一系列政策措施来持续明确街道与乡镇的工作权责，并将“街区更新”及其相关规划权限下沉到街道和乡镇机构。2019年4月，“街区更新”正式纳入《北京市城乡规划条例》，其中第二十八条规定北京要“建立区级统筹、街道主体、部门协作、专业力量支持、社会公众广泛参与的街区更新实施机制，推行以街区为单元的城市更新模式”。
北京街区更新模式的运作特点
管理特点：以街道为抓手，以街区为单元
《北京市城乡规划条例》指出，“街道”是划分街区单元、管理街区建设、主导街区更新的主体。街道办事处作为区级政府的派出机关，亦是最基层的行政派出机构。因此，街道是联系上级政府与社区居民之间的桥梁，是推进北京街区更新和基层治理的重要抓手。北京尝试通过权力下沉、“街乡吹哨、部门报到”等机制赋予街道更多的职能，来保障街区更新的落地实施。2019年北京出台《关于加强新时代街道工作的意见》，提出往下赋权和管理增效的建议；2020年施行的《北京市街道办事处条例》确定了“接诉即办”的常态化制度，明确了街道办事处在街区更新中的职责——配合上级主管部门实施街区更新方案，以及组织责任规划师、社区居民共同参与街区更新项目等。
北京法定规划体系的相关表述表明，“街区”是北京规划管理体系的最小单元，是衔接规划要求与落地项目之间的桥梁。对此，北京市控制性详细规划提出要编制“街区指引”以传导总体规划、分区规划在规模、空间、品质方面的刚性要求，“街区”由此成为控规编制明确划定的空间范围。
尽管街区在北京的国土空间规划体系与建设实践中经常被涉及，但“街区”二字的概念和内涵却长期较为模糊。东城区按照城市功能进行了街区更新单元的划分，全区17个街道被划分成82个一级街区更新单元和140个二级街区更新单元，以此提供相应的政策供给与更新策略建议。西城区则提出“街区整理”的概念，认为街区整理是将若干社区整合为一个街区单元来进行规划管理。可见，北京街区更新中的“街区”概念在持续明确，可理解为落实城市更新的基本单元，推进更新政策与精细化治理的基本单位，也可认为是更新项目统筹的平台，抑或控规编制的管控区域等。
机制特点：以责任规划师为纽带
“责任规划师”是北京街区更新模式中的重要纽带，链接着政府、社区/居民及其他更新介入力量。自2019年责任规划师制度在北京市全面推行以来，截至2020年底，北京15个区和经济技术开发区已经签约了301个责任规划师或团队。在市级政府统筹下，北京各级区政府具体制定本辖区内的责任规划师管理和实施办法，因地制宜地提出责任规划师的评选要求与工作权责。责任规划师制度在北京的产生既有自下而上的基层更新需求，又有自上而下的政府治理诉求，体现了城市建设从“精英规划”向“多元共治”转型的新趋势。责任规划师与各个街道或乡镇一一配对，既是对接基层的规划建议者、设计把关者、问题研究者，更是推动社区和公众参与、促进部门协同的沟通者与行动者。以北京朝阳区小关街道为例，责任规划师团队从“街道体检与规划统筹、献策谏言与基层培训、公众参与与项目引领、实施推进与技术支撑”等方面综合开展工作。
实施特点：以项目为引领
为推行渐进式、有机的街区更新，北京市采用“试点项目+行动计划”方式，以项目为引领开展街区更新实践。2015年以来，北京在老旧小区改造、街道空间整治、小微空间提升、历史街区保护、工业厂房更新、老旧楼宇提升等方面形成了一批街区更新实践探索。政府通过立项保障、资金供给、后期维护等支持，为街区更新探索创造了重要的实施条件。总体来看，在北京街区更新路径探索期，通过试点项目与行动计划来取得有效经验，并在未来逐步固化为常态化的更新机制——这有利于推动更新的实践发展和配套制度建设。
针对北京2015—2020年开展的80个典型城市更新项目展开调查分析，可以发现北京的城市更新实践呈现出更新类型不断丰富、主体越来越多元、公众参与日益增多、更新效益日趋明显等特征。从工作类型来看，北京街区更新项目实践表现出实践型、研究型、活动型三种主要类别。实践型最为丰富，是以实际的项目规划设计和建设实施为表征的更新活动；研究型是指由专家、学者及院校等开展的城市更新研究项目，可为具体实践提供理论指导与思路启发；活动型以宣传、倡导、培育为导向，多为工作营、展览、讲座等形式，重在扩大公众参与范畴及街区更新的社会影响力。从空间分布来看，街区更新项目较多集中在东城区、西城区、朝阳区与海淀区，且主要聚集于四环以内，尤以中心城区的北部地区居多，南部地区发展相对较缓。从更新对象来看，实践主要可分为老旧小区、老旧厂房、老旧楼宇、开放空间与历史街区五类，其中东城区、西城区以历史街区保护与改造利用为主，朝阳区、海淀区的街区更新类型灵活多样，责任规划师主导的项目数量繁多。
从“主体—资金—空间—运维”维度进一步加以分析，可以发现北京街区更新项目实践的成果创新与挑战并存。在主体方面，虽然政府、责任规划师、居民、社会组织、企业、设计师等多角色共同参与城市更新项目的行动不断涌现，但政府依然是城市更新实践的关键推动力，参与角色的单一性问题仍然存在。在资金方面，更新项目的资金来源仍以公共资金投入为主，虽也有部分社会资本开始介入街区更新，如少数老旧小区改造、老旧楼宇提升中引入的社会资本投资或社会组织参与。在空间方面，街区更新面临着产权混杂、用途功能转换困难、减量规划下的建设指标管控等挑战。在运营维护方面，尽管如街巷长制、数据平台支持、专业化物业管理、居民志愿维护等多形式的运作保障机制相继涌现，但不同更新项目往往存在差异化的长效运维困境，急需针对性的破解。
街区更新的制度优化策略
北京虽初步形成了具有一定特色的街区更新模式，但仍然缺少系统性的制度设计和机制支撑，现有街区更新的相关经验探索尚未能转化为固定的体系化政策以指导实践。
北京城市更新制度建设的特殊性
北京城市更新制度建设背景的特殊性主要体现在首都定位、减量发展、疏解整治与有机更新等特殊发展要求的约束上。相比于其他城市可以通过增加开发容量来激发城市更新动力、平衡改造资金的做法，北京只能落实减“量”提“质”下的有机更新，故而面临着比其他城市更为严格的更新条件与规划管控要求，需要在现有街区更新模式上开展全方位的综合探索。
“1+N+X”的政策体系优化建议
为完善街区更新制度与政策法规配套，北京可借鉴深圳等地的相关经验，建构“1+N+X”的北京街区更新政策体系。其中，“1”指北京城市更新条例，以此明确北京城市更新的基本概念、适用范围、工作原则和要求、各级政府职责、规划编制与实施规定、土地处置要求、公众参与流程等；“N”指针对老旧小区、公共空间、老旧厂房、老旧商办、历史街区等不同更新对象出台的分类型、差异化的管控措施，这可在目前已经出台的相关专类政策基础上进行集成、补充和完善；“X”指与具体更新实践操作相关的其他多种类规范性文件，包括街区更新项目的申报与审批、规划编制与年度计划、规划/土地政策、实施主体、项目监管、资金监管等程序性或实质性规定，以及适合存量规划的规范、标准和指引等。
在这个政策体系中，“1”的尽早出台极为重要。2021年6月10日《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》出台，标志着北京在城市更新统领性政策的建设上迈出了关键性一步。“指导意见”一方面进一步确定了北京的“街区更新”模式，将街区概念与控规管理对接起来；另一方面突破性地提出了发挥市场作用、调动公众和社会组织参与、责任规划师/建筑师介入、试点先行，以及一定条件下产权方可以协议和作价出资确认实施主体、容许功能复合与转换使用、实行紧缺公服配套不计容等主体、资金、产权、功能和容量管理举措。目前，北京正在“指导意见”基础上研究出台《北京市城市更新条例》，深圳、上海、广州已经先期推进了地方《城市更新条例》的编制。
北京基于“指导意见”拓展出台的分类更新管控政策，实现了针对“N”的政策完善，具体包括《关于开展老旧厂房更新改造工作的意见》《关于老旧小区更新改造工作的意见》《关于开展老旧楼宇更新改造工作的意见》和《关于首都功能核心区平房（院落）保护性修缮和恢复性修建工作的建议》。与此同时，北京市积极回应国家“十四五”规划倡导，同步编制“十四五”城市更新“专项规划”和“行动计划”。目前，《北京市城市更新行动计划（2021-2025年）》《北京市城市更新专项规划(北京市“十四五”时期城市更新规划)》都正式向社会发布，是指导近期城市更新建设的重要依据。
从“X”项支撑性规范文件来看，北京完善街区更新体系应重点关注以下四个方面：强化多元共治与公众参与；拓宽融资渠道、建立资金共担模式；完善产权制度与利益分配机制，加强空间管控与设计指引；促进全流程运营维护及监管。
结 语
综上所述，北京城市更新制度体系呼之欲出的当前阶段，正是系统总结北京城市更新现有经验、探讨街区更新制度建构的难点与方向的关键时机。北京需通过体系化的制度设计与政策建设，来有效应对城市更新中多元利益主体的差异化诉求、降低城市更新的交易成本，助推城市更新行为的有序开展。
（作者唐燕为清华大学建筑学院副教授、博士生导师；张璐为北京市城市规划设计研究院规划师。本文根据作者在《时代建筑》2021年第4期28-35页上发表的《北京街区更新的制度探索与政策优化》一文整理和修改而成。）