04版：新思
刁琳琳
区域协调发展战略是党中央在新时代针对区域发展新特征作出的重大战略部署。新中国成立以来，我国区域经济战略演进和政策实践历经多次调整。从20世纪50—70年代推进工业布局由沿海向内地“三步走”的生产力均衡布局战略，到80—90年代实施向沿海倾斜的非均衡发展战略，从1996年“九五”计划开始引导区域协调发展，以启动“四大板块”战略为标志进入协调发展战略构建期，到“十三五”时期深入实施新增长极培育与总体协同战略、全面构建区域协调发展新格局，再到“十四五”规划纲要进一步提出“深入实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，构建高质量发展的区域经济布局和国土空间支撑体系”，不同时期区域战略重点与政策重心各有不同，但区域政策逻辑始终保持了指向“弥合区域发展差距”“实现全体人民共同富裕”的一贯性。进入新发展阶段，随着区域协调发展全面转向精准、可持续、高质量协调，促进区域协调发展的政策机制也日趋清晰和完善，此次发布的《国务院关于支持北京城市副中心高质量发展的意见》正是立足区域协调发展新趋势，对深入实施京津冀协同发展这一重大决策部署的引领示范之举。精准对标新阶段国家战略新要求，在新时代背景下全面深化对京津冀协同发展顶层设计的再认识，并在服务和融入新发展格局中有所作为，是京津冀区域迈向高质量协同发展的重要前提。
一、在历史与现实逻辑中科学理解京津冀协同发展的时代内涵
科学理解京津冀协同发展的时代内涵，应置于历史的轴线中了解“来路”与现实，把握“去向”与趋势。习近平总书记多次强调，京津冀协同发展“是历史性的战略选择”，“要坚持用大历史观看待这件事情”。
从历史逻辑看，自古以来“首都稳则天下稳”，京津冀地区战略功能地位特殊且重要。自金朝迁都燕京，改称中都，北京作为都城之始，燕赵之地便成为“国之重器”。正是从这时起，京畿地区开始从华北门户、军事重地演变为全国政治中心区域。元明清时期，历经“腹里”-“中书省”-“直隶省”几次行政区划调整，北京、天津、河北的大部始终作为中央特区的重要组成部分，归属中央直接管辖，设于京师的顺天府所领二十四县均在直隶辖区内，足以说明其在国家大局中的特殊地位。1840年以后，天津开埠逐渐成为北方经济中心，带动唐山、石家庄、秦皇岛三个近代意义上的城市迅速崛起，重构了直隶地区的发展格局和总体态势，北京-天津-唐山-秦皇岛新的城市经济带与已有的“长城沿线”和“南北水陆交通线”两条城市带纵横交汇，以北京为交汇点，形成近现代京津冀城市群和首都圈格局的最初地理形态。新中国成立后，京津冀合作问题起步于改革开放之初，1981年由京、津、冀、晋、蒙5省（市、区）率先打破地区分割，成立华北地区经济技术协作区，首次提出按照经济规律来组织协作，通过高层会商解决地区间的物资调剂问题。此后30年时间，一个区域空间概念历经“首都圈”“环京经济协作区”“环渤海经济圈”“京津冀都市圈”“首都经济圈”“京津冀协同发展”等多个阶段身形转换，从争议分歧、难归一统到统一思想、取得共识，并逐步上升为国家战略（2011年）和重大国家战略（2014年），折射出我国体制转型中特殊区域战略规划渐进式探索的复杂历程及其背后长期行政区本位、协调机制缺位、政府市场错位的政策情景。
从现实逻辑看，区域战略之所以受到关注，源于其在一国经济发展总体格局中的重要地位。
首先，面对世纪疫情和百年变局交织，国内外发展环境发生深刻复杂变化，我国经济发展正处于结构调整和再平衡的关键期，国家宏观经济政策深刻影响着区域经济发展，区域经济从属于国家的宏观经济，有效的区域发展战略及政策是稳定经济基本盘的重要基石。其次，首都地区是我国在构建人类命运共同体中担当国际责任的核心区域，在发展模式、治理机制、文化建设、开放程度等方面都具有代表性、指向性、示范性，率先探索良好的区域管控体制机制以及经济、社会、文化、公共服务等国家现代化治理体系意义重大，能够为创新中国特色的跨区域治理模式贡献科学样板。第三，国际经验表明，大国首都的国际化是国家保持全球核心竞争力的重要途径，要在未来世界经济格局中占据主要地位，中国需要培育在全球事务中具有重大影响力与作用力的世界城市和经济中心，并围绕中心城市形成高度协同融合的全球城市区域和巨型城市区域，通过打造“以首都为核心的世界级城市群”来实现这一目标，是必然选择。第四，从中心城市发展的国际经验看，解决“大城市病”问题基本都采用“跳出去”建新城的办法，在外围区域构建集中疏解地是符合超大城市转型发展规律的必然选择。规划建设北京城市副中心与河北雄安新区形成北京新“两翼”，开拓“‘一核’辐射、‘两翼’连通、‘一核’与‘两翼’成整体”的区域发展新格局，对承接北京非首都功能、完善城市群布局形态、创新区域发展路径、补齐河北发展短板、培育推动高质量发展和建设现代化经济体系的新引擎具有重大现实意义和深远历史意义。
党的十八大以来，党中央凝聚各方力量、集中各方智慧深入调研、反复论证、谋划部署，京津冀协同发展战略历经了不断深化认识、掌握规律、实践推进的过程。习近平总书记多次赴京津冀三省市调研、发表重要讲话、作出重要指示，强调京津冀协同发展“是一个重大国家战略”，“是优化国家发展区域布局、优化社会生产力空间结构、打造新的经济增长极、形成新的经济发展方式的需要”，从全局高度全面系统阐述其重大意义、推进思路和重点任务，在每一个重要阶段和关键环节把脉定向、运筹部署，推动形成《京津冀协同发展规划纲要》统领的顶层设计框架和相关配套改革政策，引领我国区域协调发展不断开创新境界。七年来，京津冀区域在重点领域和重大项目合作、要素市场一体化、生产力布局优化、城市群功能提升、基本公共服务共享、体制机制改革创新等方面呈现出协调协同、融通互补、高质量发展的新态势。已有经验成效充分证明，推动京津冀协同发展是完善城市群布局形态、为中国优化开发区域的发展提供示范和样板的现实之需，是解决首都“城市病”问题、探索人口经济密集地区优化开发模式的根本之策，是破解制度瓶颈、推进区域发展体制机制创新的突围之举，是促进资源要素在更大范围优化配置、推动区域优势互补和引领高质量发展的动力之源，是以战略极点牵引辐射带动环渤海地区和北方腹地发展、重构中国区域转型发展和全方位对外开放格局的题中之义。
二、在“坚持以首都发展为统领”中积极稳妥有序疏解北京非首都功能
习近平总书记多次指出：“京津冀协同发展要牵住疏解北京非首都功能这个‘牛鼻子’和主要矛盾。”这不仅点明了疏解非首都功能在整个战略思想中的突出地位，是京津冀协同发展必须牢牢抓紧的中心任务，也深刻体现了“抓住主要矛盾和矛盾的主要方面”的哲学辩证法思想。进入新发展阶段，积极稳妥有序疏解非首都功能仍将是持续深入推动京津冀协同发展的关键环节和重中之重，是实现首都发展的内在要求和基本路径。无论是研究宏观问题，还是谋划微观项目，都要在“坚持以首都发展为统领”中始终牢牢把握这个“牛鼻子”。
强化疏解非首都功能的目标引领，把握“首都发展”内涵。
“十四五”规划全面部署北京经济社会发展任务，首次明确提出“首都发展”，大力加强“四个中心”功能建设、提高“四个服务”水平是首都发展的全部要义、特定要求。
其一，北京发展的内核是首都发展。以“心怀国之大者”谋划首都发展，以首都发展统领北京发展，这是立足大国首都定位，在循迹北京城市功能变迁的历史思辨中，用大历史观、以更高标准、在更深层次上准确把握新时代“都”与“城”关系的战略谋定，事关首都长远发展的历史方位。
其二，首都发展是处理好京津冀协同发展战略要求和北京自身发展关系的出发点与落脚点。北京作为大国首都、京津冀城市群的核心城市，在区域协同发展中具有特殊的城市地位、举足轻重的影响和示范作用，在服务党和国家改革发展大局中发挥好首都“一核”功能，增强持续推动京津冀协同发展的自觉性、主动性、创造性，把解决好北京发展问题同天津、河北实现更好发展统筹谋划，是首都意识体现、首都职责所在。
其三，首都发展是疏解非首都功能的目标引领。围绕首都发展要义，首都功能由“四个中心”的功能定位和“四个服务”的总体要求共同构成。首都经济许多支撑点源于首都功能，比如，北京服务业的主导结构就是“四个服务”在经济形态上的体现。疏解非首都功能强调在遵循经济和社会发展规律的基础上，有效解决非首都功能超常规发展制约首都功能更好发挥的瓶颈问题，让有限的城市空间容纳更多支撑首都发展的核心功能和优质业态，着力构建“与首都城市战略定位相适应的现代化经济体系”，以高质量发展保障“四个中心”“四个服务”。同时，区域协同视角下北京疏解非首都功能，不是单一城市的转型发展、减量发展，而是最大限度优化联动发展格局，实现中心城市与周边各级各类城市局部减量与全局增量、核心减量与边缘增量的共赢发展、融合发展，围绕首都形成核心区功能优化、辐射区协同发展、梯度层次合理的大首都城市群体系和相对均衡的区域空间结构。
对标国际一流和谐宜居之都的时代要求，拓展“首都发展”外延。
《北京城市总体规划（2016—2035年）》着眼于新的历史时期首都发展的新要求，勾勒出以宏阔格局筹谋百年大计的“三步走”战略蓝图，提出：到2050年，全面建成更高水平的国际一流和谐宜居之都，成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国首都、更加具有全球影响力的大国首都、超大城市可持续发展的典范，并从全球中心城市、科技创新高地、世界文脉标志、和谐美丽家园、治理能力现代化五个方面部署了实现路径。有必要锚定北京面向未来30年的战略定位，对标国际一流和谐宜居之都的时代要求，进一步丰富和拓展“首都发展”的理论解释框架。
首先，把握首都发展的“时代性”。北京的城市定位始终随着全球化进程的深化而动态演化，无论“国际城市”“国际大都市”“世界城市”还是“全球中心城市”，均赋予了不同历史方位中首都城市发展与时俱进的时代内容。建设“具有广泛和重要国际影响力的全球中心城市”更是融入了范围概念和时代背景，直观反映的是全球范围内的优秀城市、世界城市网络中的关键节点，它不是平地惊雷，而是在全球化进程中城市发展到特定阶段后的高级形态，并在城市持续不息的变迁中继续演进，是人类理解未来文明的关键。
其次，把握首都发展的“典范性”。“典范”即某个领域合乎规范、值得效仿，现代城市中只有一部分甚至很小比例城市能够成长为典范城市。副中心提出要“创建新时代城市建设发展典范”，这一表述清晰指向一个理想城市系统发展的终极目标，集中承载了首都发展的价值取向与未来走向，即在国家发展乃至人类发展的宏大叙事中超前谋划，发挥中国特色社会主义大国首都的独特优势，并充分借鉴国际（首都）城市发展的先进成果经验，探索现代化城市规划建设的卓越范本，建成一个引领民族复兴、示范永续发展的经典、传世之作，彰显出社会主义现代化强国首都印刻民族复兴印记的历史价值和引领世界城市发展潮流的时代蕴意。
再次，把握首都发展的“先进性”。先进生产力是具有时代特征和比较优势、面向未来、最有利于促进人类的解放和人的全面发展的生产力，社会主义现代化强国首都理应具备挺立潮头的当代先进生产力系统。先进生产力的“先进性”即体现为创新性。全球城市在广泛联结中，不仅经济活动活跃，而且经济与社会、文化互动程度高，广泛交流能不断激发创新力量，并凭借综合、系统集成优势，容易形成创新集群及迅速的创新扩散，从而成为引领全球创新思想、创意行为、创业模式的主要策源地。北京打造“世界主要科学中心和科技创新高地”，培育全球资源流动与配置的战略性功能，具备高密度聚集的创新资源、高活跃度运行的创新活动、高效率转化的创新成果、高级别输出的区域及国际影响力，将成为全球创新网络的中坚力量和引领世界创新的新引擎。
最后，把握首都发展的“人民性”。为人民谋幸福，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，这是新时代城市现代化建设的出发点和落脚点。习近平总书记强调：“城市规划建设做得好不好，最终要用人民群众满意度来衡量。”立足当前，便利性、宜居性、多样性、公正性、安全性是首都人民对美好生活需要的新特点，与建设“国际一流和谐宜居之都”具有高度契合的价值依归和目标取向，这是在发展战略层面对“人民城市为人民”理念的精准回应。放眼长远，实现人的全面发展是马克思主义追求的根本价值目标，是社会主义现代化的实质和核心，现代化过程也是人类发展的现代化表现。将创建世界伟大首都城市置于人类发展史的高度，并与全面建设社会主义现代化国家和中华民族伟大复兴征程紧密相连，凸显首都发展与世界现代化发展规律和态势的同步。
（作者为中共北京市委党校经济学部副主任、教授）