04版：新思
张 帅
日前，交通运输部印发紧急通知，部署做好城市轨道交通防汛工作，同时要求运营单位要充分汲取近期发生的雨水倒灌事件教训，进一步调整完善应急预案，对超设计暴雨强度等非常规情况下采取停运列车、疏散乘客、关闭车站等应急措施。
相较于地面空间，地下空间因遭受洪水所造成的危害更为不同，主要有以下特征：
一是疏散线路有限。当洪水倒灌进入地下空间时，地下人员疏散出口与水流入口必然重合，人员逆水流疏散时难度极大，且极易发生危险。
二是灾害发生迅速、反应时间短。由于地下空间与地上空间隔绝，处在地下空间的人员对地面情况掌握较少，在主观判断上容易出现迟缓。一旦出现出入口被淹的情况，地下空间会迅速被淹没。此时如果水深超过一定水平，还会存在因水压差别造成无法开门的情况。
三是浸水停电导致各种设备停运的可能性极高。地铁机电设备往往设在地下，浸水后电力系统会遭到破坏，这就会造成运行的列车停运（且位置极有可能在隧道而非站台内）、地下空间能见度降低、自动门无法开启、防水门无法关闭、排风换气系统瘫痪而导致人员窒息等多种问题，给人员疏散带来极大困难。
日本的境遇
作为一个全境都处于环太平洋地震带、各类灾害频发的国家，日本对自然灾害防治工作相当重视，从中央到地方都制定了相当完善的自然灾害防治规划和政策体系。其中，洪水灾害防治就是重要的一项。
日本原本就是暴雨多发的国家。据统计，东京年平均降水量为1543毫米，是世界平均水平的2倍。尤其近年来，随着气候变化的加剧，日本大规模降雨的现象显著增多。进入21世纪，1小时降雨量超过50mm的降雨次数大幅度增加，2004年—2018年年均发生次数是1976年—1989年的1.4倍。
除了受降雨增多的影响，日本本身山地和河流较多，水系复杂，且不少河流的河道宽窄不同，因此遇到特大暴雨时水位容易迅速上涨，引发泛滥和决堤，进而淹没城市。因此，日本地铁被淹没的事件也时有发生。
在这样的背景下，日本将地铁和地下空间的洪水防治作为一项十分重要的课题，不断通过完善体制机制、增加优化设施、全面普及教育等方式来改进地铁和地下空间的防汛措施。
日本的做法
（一）不断完善地下空间防汛机制
完善的法律体系和应急机制是日本能够平稳开展灾害防治工作的基础和前提。每当遭遇重大灾害事故后，日本政府都会迅速出台灾害相关法律，并根据实际情况不断修订和完善，从法律制度上保障灾害治理的有序进行，具有明显的事后立法特征。
比如1959年伊势湾台风灾害发生后，日本在1961年就迅速出台了《灾害对策基本法》，并将其作为日本灾害治理的基本法律。该法从颁布至今已经经过了多次修订和完善。
1999年福冈市博多站发生地铁被淹没事件后，日本更加重视地下空间防汛工作，主要从以下几个方面完善了地下空间的防汛机制：
1.修订法律，完善地下空间防汛的法律保障
一方面，《灾害对策基本法》将洪水暴发时地下空间的防汛工作纳入其中，从法律保障、财政制度等方面予以保障。另一方面，日本先后修订了《水防法》和《消防法》，要求地下空间所有者必须制定避难和防水的措施计划，并按要求安装挡水设施，确保发生洪水时人员可以迅速逃离。
2.构建综合防灾体系
日本通过加强组织建设，构建了自上而下一体的防灾体系。
一是建立各层级综合防灾中心。日本各级政府都建立了跨部门、跨地区、跨领域的综合防灾减灾中心，协调政府各部门和动员社会力量，为开展科学减灾和加强重大灾害紧急救助能力提供组织保证。
二是实施防灾会议制度。从中央到地方建立起严密的防灾组织体系，形成了规范的由政府负责的防灾领导机构。针对地下空间防汛工作，国土交通省成立了地下空间淹没对策审查委员会，对地铁和地下空间被淹事件进行深刻反思，并指导制定防汛对策。
除了中央部门层面，各地方分别组织成立相应会议制度，将管理者、地下空间拥有者和周边单体建筑拥有者全部纳入其中，联合制定适合当地的应对措施。如大阪市地下空间淹没对策协议会（市级层面）、涩谷地下城等浸水对策计划协议会（街道层面）。
三是制定防灾基本计划。中央制定防灾基本计划，地方制定地方防灾计划，涉及灾害治理的部门制定防灾业务计划，甚至各公司也会制定计划，形成上下分工明确、责任清晰、相互衔接、多方协作的防灾计划体系。
3.发布多种指南，统筹指导各方做好地下空间防汛工作
国土交通省先后制定发布了《地下空间淹没对策制定指南》《地下空间防淹没设备设施使用指南》《地下街·地下铁防灾工作计划》《地下空间安全避难计划制定指南》（依据《海啸防灾区建设法》制定）等一系列指南；东京都政府也发布了《东京都地下空间淹没对策指南》。
各层级发布的指南内容丰富、可读性强，既对地下空间防汛工作起到了较好的支撑，也便于各部门宣传和讲解使用。
（二）多种防水措施协同发挥作用
地铁防汛最重要的是避免水流入地下空间。这说起来容易但做起来很难。因为地铁地下空间与地面空间的连通口有很多，除了地铁站的出入口，还有通风口、井口（轨道线路上地上和地下的分界口）等。
除了在地铁出入口设置台阶外，日本针对不同类型的地上地下连通口，常备了不同的防水措施，通过多种方式协同发挥作用。
1.出入口挡水
日本的出入口挡水设施有很多种，目前在用的主要有三大类：一是可移动型的，如沙袋、水袋、挡水板、片式伸缩门等，主要用于应对较小的水量，漏水可能性大；二是固定型的，如固定挡水板、防水门等，其中防水门可封闭地下空间，用于阻挡较大水量，但仍有漏水的可能；三是防水结构体，这种结构通常和站体一体打造，几乎可以做到完全防水。目前，东京地铁对147个站、792个出入口中的537个安装了挡水板；在11个站的54个出入口安装了防水门。
2.通风口防水
通风口防水有两种方式：一是设置防水感应和挡水装置，主要作为地面通风口的挡水措施。通常在通风口处设置防水感应器，当感应器感应水量达到一定标准时会自动拉起防水门、封闭通风口，阻挡洪水进入地下空间。东京地铁951个地面通风口有907个都安装了这一装置。二是设置通风塔。通过建造通风塔来抬高通风口位置，并将通风口设置在通风塔侧面，以此来达到防水的效果。值得一提的是，日本建筑师还对通风塔进行了各种各样的设计，使其不仅具备通风、隔音效果，还成了城市中一处处别具特色的景观。
3.井口防水
针对井口所处地势的高低，防水也会采取不同的措施。对所处地势较高的井口，在前方一定距离内设置一定高度的挡水墙即可有效防止水流倒灌。对所处地势较低的井口，需要设置防水门。不同于地铁站出入口的防水门，设置在井口的防水门十分巨大，且关闭时需要提前终止列车运行、停电、处理架线等，因此通常提前一个小时便开始准备。
（三）花大代价建造地下储水设施
俗话说，千里之堤毁于蚁穴。堵得再严实，一个小小疏漏都可能让洪水涌入地下空间。因此，除了想方设法把水挡在地下空间以外，也要做好洪水流入后的危机应对。建造地下储水设施就是关键一招。
东急电铁涩谷站借助车站周边城市更新、站点周边地区土地规划改造的机会，在地铁站综合体下方建造了巨大的储水设施，用来应对近年来不断增加的暴雨侵袭。整个工程前后耗时近10年，花费达到631亿日元（约37亿人民币）。
储水设施位于涩谷站东口广场下方，是一个南北长45米、东西宽22米、深25米的大型结构体。该设施可临时储水4000吨，应对单小时降雨量超过75mm的特大暴雨。暴雨过后，便可用水泵将水排入城市下水道。
（四）大力推行全民防灾教育
重大灾害发生后，受灾地区对消防、医疗救助、人员搜救和维持治安的公共服务需求急剧上升，因此往往灾害规模越大、公共救助服务越有可能无法满足实际求援需求。
1995年阪神大地震救援主体的调查结果显示，34.9%的人依靠自救获生、31.9%的人依靠家人获救、28.1%的人依靠朋友和邻居获救，依靠救援队获救的仅有1.7%。
因此，阪神大地震后，日本社会开始形成一种共识，即依靠本人和家人的力量来保障生命财产安全的“自助”，依靠邻居互助及民间组织、志愿者团体等力量互相帮助、共同进行救助救援活动的“共助”，和由国家、都道府县、市町村、行政相关组织等公共机构进行救助救援活动的“公助”必须协同一致，发挥合力，才能将灾害损失降低到最小范围。而且，这一共识还被写入了《灾害对策基本法》。
为了提高每个人的防灾意识，日本政府下大力气推动防灾教育工作。比如中央防灾会议设立了“防灾推进国民会议”，以此为中心在全社会开展多项提高国民“自助”“公助”意识的防灾教育活动。与此同时，各级防灾责任主体每年还会联合企业、民间社团等定期开展各种防灾演练，通过训练加强防灾教育。
这一系列工作的效果是显著的。2002年内阁府实施的“自助、共助和公助中应该重点实施的防灾对策”舆论调查结果显示，24.9%的人回答应该重点实施“公助”，但是在2017年调查中这项回答减少了6.2%。另一方面，回答“自助”的人从2002年的18.6%提高到了2017年的39.8%，回答“共助”的人从14.0%提高到了24.5%。
启示
从日本经验来看，我们可以得到以下三点启示：
一是深刻吸取教训，不断在反思中堵塞漏洞。从日本地铁防汛机制乃至整个国家防灾体系的构建过程来看，正是通过对过往灾害事故的不断反思，才推动了日本政府不断填补法律体系和体制机制空白，使各类灾害防治的应对基本都可以做到有法可依。除了完善法律体系，还需要对发生事故的原因进行反思，不断排查风险隐患、补齐补足补强防水设施；持续调整完善应急预案。
二是具备坚定决心，通过改造更新实现完善自我。涩谷站及周边区域历史上多次被淹，但政府和私铁公司抱定改造决心，耗时近10年、花费37亿建成了庞大的地下储水设施。不止于此，日本主要都市圈庞大的轨道交通网络都是经过几十年、坚定不移的大规模改造更新才有了今天的成果。所以，在城市发展过程中，各类设施绝非一成不变，我们应抱有发展的眼光、保持坚定的决心，不断结合城市发展需求实施改造更新、实现自我完善。
三是重视防灾教育，构建多元主体参与的灾害治理体系。与日本等发达国家相比，民众灾害应对知识还有欠缺，过分依赖外部救援，“自助”和“共助”意识还有待提升。因此，我们必须非常重视防灾教育工作，通过内容丰富、形式多样的宣传科普，让更多人具备防灾意识。尤其是对中小学生等群体的科普至关重要。
（作者为北京交通发展研究院战略政策研究所工程师）